推进全面依法治国根本目的是(李洋：认真对待司法巡回的国家治理功能：基于最高人民法院巡回法庭功能迁移的考察)

李洋

南京师范大学法学院教授、法学博士

摘要：国家治理现代化亟须司法的全面参与。司法解释、指导性案例及司法的政策参与对于司法统一有其必要，但对塑造司法规则之治、强化国家治理功能而言仍有不足。作为制度性建构的最高人民法院巡回法庭对于国家治理现代化而言有功能性意义，但在实践中又存在职能定位在案件分流与统一法律适用之间摇摆，涉诉信访案件的广泛受理阻碍巡回法庭统一法律适用的功能发挥等潜在困境，使其经由司法巡回达到国家治理的功能受阻。因而需要以法治思维为导向正视最高人民法院巡回法庭在运行过程中的功能迁移，即从聚焦于纠纷解决逐步转向司法统一、规则治理的关注，从司法改革先行试错的“试验田”转向创新机制呈现的“示范区”，以服务于国家治理法治化的历史进程。

关键词：司法巡回；统一法律适用；国家治理法治化；最高人民法院巡回法庭

目 次

一、司法参与国家治理的既有制度架构需进一步加强

二、司法巡回参与国家治理的潜在阻滞

（一）巡回法庭的职能定位在案件分流与统一法律适用之间徘徊

（二）涉诉信访案件的广泛受理阻碍巡回法庭统一法律适用的功能发挥

三、重视最高人民法院巡回法庭的国家治理功能

（一）重视司法巡回的国家治理功能是法治思维、历史经验与制度构建的共同要求

（二）从司法便民走向司法统一：以典型类案与制度创新为契机

四、结语

　　在国家治理体系与治理能力现代化的目标基准下，以法治化塑造国家治理现代化，亦即通过法治方式将“国家治理现代化的基本要求、体制机制、程序方法转化为国家治理主体的实际行动”，进而构建法治型国家治理体系，逐渐成为法治现代化的努力方向与目标定位。从过程来看，法治是中国式现代化的保障；从结果状态来看，法治也是中国式现代化的重要目标。党的二十大报告强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，……必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，司法作为重要一环成为全面依法治国的目标基准。但除了作为目标的“公正司法”以及“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的期许之外，司法在国家治理现代化中究竟扮演着何种角色，其地位与作用如何得以发挥？笔者于本文中关注司法巡回之于国家治理的功能性表征，通过审视国家治理法治化的司法需求及既有的司法准备，检视作为当代中国司法巡回主要载体的最高人民法院巡回法庭参与国家治理的制度困境，聚焦巡回法庭的功能迁移，为其所起示范作用而引领司法体制改革并最终促成司法统一的功用进行阐释。

一、司法参与国家治理的既有制度架构需进一步加强

　　依托司法实现法律统一以达致国家治理目的，乃是历史经验的因袭，早期中西方司法与行政的合一属性使得司法成为国家治理不可或缺的重要支撑，“司法治国”不仅是英格兰经由司法（更确切而言是司法巡回）的普通法建构达到国家治理的目标，而且可视作一种以同案同判与实现法律统一的目标进路而实现国家治理的“普遍历史”，在诸多不同类型的社会中具有普遍价值。在此意义上，法律统一与国家治理具有高度的同质性。在国家治理现代化的当下，最高人民法院即肩负着法制统一或国家治理的复合功能。具体而言，最高人民法院聚焦于个案纠纷解决、司法解释、信访处理，融合了级别管辖、上诉审查、审判监督及法律解释。关乎最高人民法院职能混杂及定位不清晰的探讨尽管时有发生，但其对于司法统一的努力与坚持却无须讳言。

　　首先，司法解释制度致力于司法统一目标的实现，但仍有其局限性。以“司法解释”的形式集中对法律的理解与适用作出进一步的阐释，对于下级人民法院就具体法律问题的请示所作出的“批复”等，皆可看作司法统一目标的集中体现。

　　对司法解释抑或批复在统一司法层面的意义，有学者指出，由最高人民法院审判委员会所作出的这项“统一”法律解释权，因其并未切实参与案件审理过程，仅针对个案中法律问题的请示而作出抽象性批复，所致结果便是“这些抽象解释既没有具体案情事实的支撑和逻辑论理过程，也缺少以立法资料为基础的历史背景、依据和理由，无法为下级法院、法律职业或社会公众所理解，因而适用这些司法解释时仍需要解释，这种二级解释中发生意见分歧和司法冲突的几率要高出事实具体、理由明晰的司法判例”。此外，审判委员会对于判决的参与所可能导致“审者不判、判者不审”的不良司法局面，也难免会造成损害司法公信力及权威性的不利后果。亦有学者指出，由审判委员会这一代表着司法过程中的政治决策逻辑机制来决定“难办案件”，一定意义上也是中国的司法判决逻辑使然，是司法与政治有机统一的自然呈现。

　　其次，指导性案例制度具有弥补司法解释制度的功能，但自身也存在问题。作为指导地方各级人民法院审判工作重要工具的典型案例制度，最初源自《最高人民法院公报》，其后扩展至由《人民司法？案例》《人民法院报？案例指导版》《人民法院案例选》等刊载指导性或示范性案例。近年来，为落实案例指导制度，总结审判经验、统一法律适用，最高人民法院于2011年12月发布第一批指导性案例，要求各级人民法院严格参照适用指导性案例，确保案件裁判法律效果和社会效果的有机统一。截至2023年1月底已发布37批共211件指导性案例。与司法解释相比，指导性案例制度在具体针对性、及时性、准确性以及规范性层面，具有弥补前者不足的功能，自应与司法解释制度一道，共同为统一裁判尺度、保障法律准确适用提供助力，进而为实现公正司法提供助力。然而，审判实践对于指导性案例的参照引用凸显指导性案例制度尽管呈现增长态势，但全面适用尚有待时日；尽管受到一定的重视，但亦存在对何为指导以及如何指导认识不清的基本问题。甚至，对于指导性案例是否作为裁判的重要法律渊源，仍存在争议。如此，使其难以实现辅助法律规则的统一理解与适用，进而防范“同案不同判”，做到司法统一的制度功用。也无怪乎有学者提出应放宽指导性案件的视野，将参考性案例、公报案例及典型案例等纳入“一元多层级”案例指导制度，从而破解当前案例指导制度应用困境，进一步推动司法适用的统一和司法公正在个案中的普遍实现。然而，值得反思的是，若将地方法院多层级案例引入，是否会冲淡最高人民法院统一司法层面的国家职能，是否会造成法律适用方面的混乱，从而最终影响司法统一，以及违背指导性案例制度的设置初衷呢？

　　最后，司法的政策导向发挥着国家治理功能，但也容易在政策与法律间失去平衡。司法之于国家治理的角色在历年《最高人民法院工作报告》所凸显的制度历程中亦有全方位呈现，显示了为完成国家中心任务及依托完成此一任务而跻身于国家治理核心环节而采取的积极主动的政治措施。追求司法审判的“社会效果”三十年来一直出现在最高人民法院的工作报告之中，自党的十八大以来，社会效果的提法在工作报告中逐渐隐遁之后，这一对社会现实的观照仍转换场域出现在最高人民法院发布的专项典型案例之中，通过对政策热点及民生问题的关注，隐性而持续地发挥着国家政策参与司法的积极功用，通过对国家政策的解读及具体司法化从而达到社会控制与国家治理的目的。然而，从实际效果看来，正是由于政策因时因势的多变性，法官在追求社会效果而吻合国家政策的司法实践中往往承载过多压力，甚至难以在法律与政策、行政与司法之间找寻最为恰当的平衡点，结果可能有损于司法公信力，进而影响司法的国家治理。

　　可见，国家治理现代化的建设亟须司法的全面参与。作为司法功能全面呈现的最高人民法院，其基于司法统一所作的司法解释、指导性案例制度以及政策参与的体制建构，却囿于我国司法现实中审级层次并不明晰，未建置英美法系以上诉审体制统一司法的司法模式，显现出此类司法准备尚不足以完成统一司法与国家治理的最终目标。此情境下的最高人民法院巡回法庭，呈现出以示范性意义构建司法巡回，从而进一步推进司法统一及构建司法国家治理的新模式，可看作深化司法体制配套改革的一种有益尝试，亦不失为与指导性案例制度等一道共同达到公正司法终极目标的适当选择。

二、司法巡回参与国家治理的潜在阻滞

　　从国家治理技术来看，司法乃是实现社会控制的一种途径，司法巡回依托其司法权中央属性有助于破除司法地方化，在司法体制确立早期或改革期，具备明晰审级体制，构建统一司法的司法意义；通过审级制度的确立，亦可“将国家的法律沿着审级结构的脉络辐射到整个辖区”，在实现司法统一的进程中达到国家法制统一。这既是历史的经验，也具备普适性的功能。在国家治理现代化语境下，在纠纷解决与规则治理的职能分化已成为定论的现代司法观念下，司法巡回依然有其必要性。如何通过司法巡回有效地应对超大国家“一统体制与有效治理之间”的矛盾，最高人民法院巡回法庭的司法实践在逐渐探索应对之策时，诸多学者亦从学理、法理层面对这些实践加以审视、分析，提出诸如“单一制国家结构之下的司法联邦”，经由巡回法庭的巡回内化区域司法统一进而实现“国家意义层面上的司法统一”，以及“中央司法权力的非集中化”等前瞻性预见。然而，问题依旧存在。

　　（一）巡回法庭的职能定位在案件分流与统一法律适用之间徘徊

　　就巡回法庭的职能定位而言，依照官方解读，作为现阶段司法巡回主要担当者的最高人民法院巡回法庭，最初的功能定位于“有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼；有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件”。这一定位无疑既强调了巡回法庭与最高人民法院本部相比的地缘优势而附随的纠纷吸附便捷性，又具有通过分流案件以促成最高人民法院本部专注于司法统一与规则治理的客观价值。时任司法改革办公室主任的贺小荣则认为巡回法庭的创设，是地方法院人财物省级统管举措的进一步深化，更为强调巡回法庭有利于“确保法律统一使用，维护国家法制统一”的制度功能，应当说这一观点与其所主张的“合理定位四级法院在不同审级中的职能作用”以提升诉讼效率、树立司法权威、提高司法公信的基本观点有所关联。然而，在其关于《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（以下简称：《巡回法庭规定》）的解释中，又将巡回法庭的主要职能限定在“办案”，而着重强调最高人民法院可以通过要求巡回法庭移送对统一法律适用有重大指导意义的案件以及巡回法庭主动将此类案件报请最高人民法院本部的双向互动机制，以此“推动审判工作重心下移，确保国家法律适用统一”。

　　如上的描述为我们呈现出巡回法庭的司法便民与司法统一的双重面相。那么，如何看待及理解这种双重面相，以及由此而预设巡回法庭的未来走向？修订后的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称：《人民法院组织法》），对于巡回法庭的立法定位的表达亦极为笼统，只以一句“审理最高人民法院依法确定的案件”加以界定，并未申明其是着力于司法便民以缓解最高人民法院本部的诉讼压力，还是与本部一道着眼于司法统一的根本追求，而这显然与十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对巡回法庭“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”的原初定位有所出入，即便与《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》相较亦不一致。并且，对其与最高人民法院关系的规定与便民利民、实效化地解决纠纷的、已成为“乡土司法”的一种象征的“人民法庭”与基层人民法院关系规定的措辞甚至几乎如出一辙，那么若抛开审级层面区别不谈，是否意味着此两者之间在制度设置、功能定位甚至最终走向都极具相似性呢？或者是否可以就此坐实巡回法庭的就地化解纠纷的司法便民属性呢？此外，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（法发〔2015〕3号）这一司法文件亦强调巡回法庭的“确保国家法律统一正确实施”的功能。

　　与之相应的是，从官方与媒介所反映的社会效果来看，往往也更为强调巡回法庭分流最高人民法院本部的审案职能。在最高人民法院历年工作报告中，亦着重强调其“实现最高审判机关重心下移”，“家门口的最高人民法院”，“发挥巡回法庭贴近基层一线，就近化解纠纷的优势”等功能；《人民法院报》等报刊所载“家门口的最高法院很亲切”，“新时代的‘马锡五审判方式’”，“巡回审判让无力者前行”，“让百姓在家门口感受到最高法院的公正和温暖”等提法亦比比皆是。但最高人民法院巡回法庭显然并非基层人民法院派出法庭，鉴于最高人民法院与基层人民法院的层级设定与职能预设殊异，这两种“派出”显然并非殊途同归。在此意义上，方乐教授将最高人民法院巡回法庭的实践性功能定性为“就地化解纠纷”，将之视作现阶段的设置巡回法庭的“最根本的目的”，通过这一功能发挥“在整体上所带来的巡回区内各地方法院司法的规范化与统一性的增强，不仅能够大幅提升巡回区内各地方法院的纠纷化解能力，也能够确保它们在司法行动上的统一性”。不难看出，此种观点亦在支持以分流案件实现司法统一的根本目标。换言之，就地化解纠纷乃是巡回法庭最终达致司法统一的阶段或途径，其根本追求仍在于司法统一。

　　（二）涉诉信访案件的广泛受理阻碍巡回法庭统一法律适用的功能发挥

　　尽管党的十八届四中全会决定在最初对巡回法庭的职责范围描述中并未提及其是否办理涉诉信访案件，但落到实处的《巡回法庭规定》明确规定，为了落实中央就地化解矛盾纠纷的要求，巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。早在这一规定明确之前，对于巡回法庭是否受理涉诉信访案件便有争议观点存在：不受理此类案件有碍于就地化解矛盾，显然不符合巡回法庭的创设初衷；若受理此类数量极为庞大且较难处理之纠纷，则要么拖垮巡回法庭，要么意味着需扩大巡回法庭。两相权衡之下，决策者最终选择将涉诉信访案件予以接纳。

　　基于涉诉信访案件对于社会效果所造成之特殊性，以及一直以来受到中央层面的高度重视性，从理想功能来说，巡回法庭分流此类案件，无疑有助于舒缓最高人民法院本部面对此类涉诉案件“进京访”的强大压力，以常态化、固定化以及区域化的机制模式来承载上访申诉人的意见表达，最终实现社会秩序的安定祥和。此类案件在实践中得到较多重视，且取得了一定的社会效果，得到民众拥护，然而此种效果的达成为巡回法庭的法官带来了极大工作量，尽管其中还呈现出如“坚持最后一问”等制度化的创新，也在一定程度上结束或纠正了一些长期难以纠正的涉诉信访案件，但就实际效果而言，却并未从根本上缓解最高人民法院本部的信访压力，甚至从某种意义上说，巡回法庭的创设有利于涉诉信访主体的就近上访、反复上访及多次上访。既有的数据显示第二巡回法庭创设仅仅一年，所接待信访案件达33000人次，其中非重复访（新访）的比重为70.79%，两次至四次重复访亦达到21.66%，甚至其中还有相当部分在巡回法庭申诉未果后转而进京上访。尽管最高人民法院本部已明确拒绝办理此类巡回区的申诉信访案件，但很多人在明知会被拒接的情况下，仍然选择进京上访，这无疑也显现出试图通过巡回法庭的设置而分流此类案件的预想已然落空。另外，基于信访案件本身的特殊性，亦可能出现的情况便是，对此类案件的受理本身即面临司法受到干预、司法权威表达不畅、法院生效案件既决力受到冲击等诸多风险。

　　并且，这与最高人民法院巡回法庭的最初设计有所偏差。在最初的受案范围中甚至都没有单独的条款对涉诉信访案件处以明确性的受理指引，只是在《巡回法庭规定》第三条规定十一类案件之后的末尾添上“巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”，再结合《巡回法庭规定》起草过程中所产生关于是否将涉诉信访案件作为巡回法庭的受案范围的争议，则更会有所领悟。严格意义上说，法院并非必然承担接访职能，更何况是作为终审法院的最高人民法院。其基本目标应置于规则之治的建构及至法律统一完善，甚至纠纷解决的基础性事项也是为这一目标而服务的。在此意义上，接访并非法院的根本任务，更何况涉诉信访的很多案件其实跟法律之间关联度极低。如第二巡回法庭群众所反映涉诉信访问题的三分之一以上与法院职权无关。此外，亦有可能催生巡回法庭地方化有违其初衷、影响到其工作质效以及增加其运行成本。作为最高人民法院派出机构的巡回法庭，所应着重考虑的仍是通过二审、再审的纠错以及具体标志性案件的审理以达到司法功能更高饱和度的实现。

三、重视最高人民法院巡回法庭的国家治理功能

　　巡回法庭的制度功能很难作简单的整齐划一、恒定的功能预设。如前所述，即便是《人民法院组织法》这一最终通过的法律文本，对于巡回法庭的定位亦仅加以概括性处理，为其内涵提供了可供解释的变通空间，这种变通的背后反映了官方对于巡回法庭职能的弹性预期。因为依照《巡回法庭规定》等司法解释性文件，最高人民法院有权并正在进行对巡回法庭司法职能的变更性调整。换言之，我们应当正视并允许这一体制在运行过程中的功能迁移：从聚焦于纠纷解决逐步转向对司法统一、规则治理的关注，从司法改革先行试错的“试验田”转向创新机制呈现的“示范区”。巡回法庭的原初功能无疑应当聚焦于审判重心下移、分流案件等层面，这是由其制度设计的物理属性（设于地方，更为贴近群众）和直接动机（涌入最高人民法院的案件数量逐年增长的问题有待解决）所决定的，但亦不能忽视其作为最高人民法院的分支机构这一根本属性（意味着其定位与角色与最高人民法院并无二致，其着力点与目标在于寻求司法统一），在巡回法庭这一体制渐渐为公众认知及制度趋于完善的进程中，伴随体制内各项创新型运行机制的趋于成熟，其制度功能亦经历着功能迁移，而前一功能对于后一功能实现具有不可或缺的推动与刺激作用。

　　（一）重视司法巡回的国家治理功能是法治思维、历史经验与制度构建的共同要求

　　首先，之所以认为司法巡回应偏重国家治理的功能，有其法理依托。有学者以法律思维与法治思维的辩证关系来论证国家治理法治化对于法治思维的渴求，鲜明地指出，现代国家治理必须依循法律和法治，而其中的法治思维之于现代国家治理尤为重要，因为法治思维乃是一种治理思维，法治思维主要是国家与社会治理思维，治理思维的基本目标在于寻求秩序。故而，重视司法的国家治理功能，无疑有助于一种秩序性法治社会的构建，具有体系性目标意义。在此意义上，现代化法治不仅需要对于个案的妥帖化解的法律思维方法，而且需要一种化解社会矛盾解决类案的法治思维方式，由此完成由解决个案到解决社会矛盾进而实现国家治理的进化。

　　其次，从历史维度考量，被赋予纠纷解决的原初功能的司法，不断被赋予规制公权、保障私权、制定公共政策、实现规则治理等职能，其对于国家治理的政治寓意在历史中常葆生机。传统东西方的司法与行政紧密的互动关系，促使官僚制的科层管理得以将司法作为其有力支撑；中世纪欧洲则以改进司法管理的方式强化政府，进而实现国家治理；现代以来的司法，亦通过其中立性、消极性、独立性与终局性，实现国家治理系统的适应、目标达成、整合和维持功能的独特作用。历史个体景象显示，以司法巡回来实践国家治理、勾连“中央——地方”关系乃是一种普遍现象。中世纪英格兰所经历的中央王室法庭“集权化”与法庭的“专业化”、“职业化”的发展程度，较好地展现了法庭与司法在早期现代国家的形成与治理中可能扮演的关键角色，而以总巡回审（General Eyre）为代表的司法巡回作为国家治理的一种实践方式，在政权初创的最初环节发挥着一定的司法政治学的效用，具有统一司法、塑造普通法进而实现国家统一稳固的政治功效。美国建国初践行司法巡回，对于合理调配既有联邦司法资源、探寻各州司法实践的普遍统一性以及联邦制国家的统一治理大有助益，亦助力于破除州的地方保护之可能性。在美国，联邦最高法院初步实现了从“司法审查”到“司法主权”的转化，从而建构起统一的司法权威，司法巡回模式亦实现功能上的调整，联邦上诉法院与联邦最高法院的上诉审构建起二元的法律审司法体制，实现从区域司法统一到全国范围内司法统一的可能。历史线索在为我们提供经验时，亦为审视乃至反思当下我国司法巡回提出了要求。

　　最后，司法中央事权化的进一步明晰，使得司法巡回能够发挥破除司法地方保护主义的制度优势，从而最终有益于法律统一与国家治理。从国家治理的角度解读，司法权乃是国家权力的一种运作方式。现阶段，中央政策重申司法权的国家属性，在很大程度上意味着国家法治现代化对于司法国家属性的倚重。从我国单一制的国家属性出发，理论上并不应存在多元司法体制，所谓地方司法或者司法地方化，甚至司法地方保护主义的形成，乃是“地方党委、人大和政府……介入地方法院事务”所致，也是“中国现行政治体制下的司法体制设计和安排”使然。坚守司法垂直领导、建构司法审查机制以及均衡司法资源等具体性措施无疑对破除此种地方化倾向有所助益，但根本路径仍在于重塑司法国家权威。司法的独立性与中立性本就应与地方化相拒斥，更遑论孕育地方保护势力所致司法不公。对于司法权中央属性的鲜明定性，并使之与“各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”交相呼应，所表达的并非仅在于凸显司法权裁判权的含义，更是着眼于强调司法权国家化的根本特性。强调司法的国家化与职业化乃是基于不同语境之下的双重认知，并不存在非此即彼的必然冲突。对于前者的强调更多是凸显其国家治理的政治功能与法治统一的根本方向，偏重职业化与中立性则是根植于司法裁判的本质属性考量。法院作为中央事权机构参与国家治理已然成为新时期法治现代化的迫切需要。其之所以能够具有此种国家治理功能，主要在于司法所具备的维护国家法制统一、营造统一法治社会、破除司法地方保护主义、建构统一司法运行机制及权力机构等具体功能。由此出发，全面深化司法体制改革所推行的创设最高人民法院巡回法庭与跨区域法院，以及统管省级以下法院人财物（当然还遗留省一级法院人财物的统管问题），都是对加强与强化国家层面对于司法权的统一调度、统一安排的一种方略，其最终目的自是瞄准法制统一、国家治理法治化的最终达成。

　　（二）从司法便民走向司法统一：以典型类案与制度创新为契机

　　就现阶段的巡回法庭实践而言，就地化解纠纷的司法便民倾向较为鲜明，结合巡回区案件数量、涉诉信访、交通条件及地域分布而设置巡回点法院；为节约当事人诉讼成本，法官亲赴纠纷所在地调处案件；安排诉讼服务中心接访导诉；坚持“最后一问”，“尽可能多地开展询问，尽可能少的书面审查”等便民举措的创制与革新，皆是此间明证。这无疑意味着，基于我国现行司法体制下最高人民法院同样承担个案初审功能，在“派出法庭”机制的建构初期，突出强调巡回法庭的案件纠纷吸附与化解能力无疑是必要且可以想见的，但这并不足以稀释其固有恒定之功能。因为若巡回法庭聚焦于纠纷解决，受理案件超载，则必然引发办案质效下滑、冲击现有简约型审判团队结构及影响司法裁判裁量基准的不利后果，而最终导致司法巡回实践统一司法的效果大打折扣。在此意义上，作为最高人民法院的常设审判机构及与最高人民法院具有同等性质的司法机构，巡回法庭的本质职能应定位于与最高人民法院相一致的维护司法统一层面。可以说，巡回法庭所着力实践的制度功能尽管聚焦于案件的审理，但并非事无巨细、浮在表层的个案化解，而是在依托其便捷受理案件、贴近基层社会的先导性优势，通过典型个案及系列案件的审理以逐步实现“同案同判”，进而推进法律的统一适用。其基本思路在于通过对重大典型个案的化解而完善类案解决机制，通过对系列案件的审理而稳固类案解决进路，其目标在于与指导性案例制度相结合，形成较为统一的、稳定的以及能够为普遍民众所接受与感知的司法正义。

　　1.标志性意义的典型个案与系列案件共同助益司法统一

　　就典型个案而言，第二巡回法庭通过终审“上海欧宝生物科技有限公司诉辽宁特莱维置业发展有限公司企业借贷纠纷案”而确立“虚假诉讼”的司法审查规则：法院依职权调取相关证据，详细询问当事人，全面严格审查诉讼请求与相关证据之间是否存在矛盾，以及当事人诉讼中言行是否违背常理。该案被评为“2015年十大影响性诉讼”“2015年度人民法院十大民事行政案件”“2015年推动法治进程十大案件”，并成为最高人民法院第14批第68号指导性案例，为其后类案审判提供了参照适用标准；第二巡回法庭通过对“聂树斌案”的再审改判，在进一步落实“疑罪从无”司法理念的同时，创新创制“异地复查、公开听证”等方式广泛获取各方意见，推动案件公正审理，为未来的司法活动树立了准则与标杆。该案极具法治意义，堪称我国刑事司法历史中的一个“里程碑式的案件”，为公正司法提供了有益的经验；第一巡回法庭通过对“顾雏军案”的审理，充分彰显了审判中心主义，既切实保障了被告人与辩护人的权利，亦使得公众感受到司法公正、裁判公信，足可称“一堂推动全社会信赖司法、信仰法治的公开课”。

　　除典型个案之外，涉及人民群众切身利益、涉案人数众多、社会影响较大的系列案件或者类案的审理，较易引发社会的广泛关注，亦会在法律层面与社会效果方面产生持续影响力。在此类案件的审理中，第二巡回法庭针对政府不履行法定职责及行政赔偿系列案件的听证，取得了较好的法律与社会效果；面对有可能产生重大社会影响的系列性金融纠纷案件，第三巡回法庭亦妥善处理，进而形成“调解优先、多元化解、创新方式、由点及面、重在保护、兼顾发展的处理思路”；在面对涉及两省市、历时十八年、多审级诉讼的沪西水产市场系列纠纷案这一重大跨行政区域案件时，为统一法律适用和裁判标准，妥善处理历史老案、化解各方当事人纠纷矛盾，第三巡回法庭在审理中依托统筹考虑、分别处理的审理思路，经过四个月的审理、协调，各方当事人在各项具体和解事项上逐步达成一致；第二巡回法庭在处理一起137件相关联二审民事案件、涉案人数高达140余人的群体性诉讼案件时，以合并审理的思路，在坚持“最后一问”的规则基础上，采取“开庭审理案件、庭后询问案件”两种形式，增加了组织法官助理集体研讨、安排庭前会议、主审法官磋商等环节，既有效节省了庭审时间，又有助于严把案件质量关，确保案件公平正义。规范系列案件的审理既能扩大案件审理的影响力和展示度，又能够有助于法律适用的有机统一。在此指引下，最高人民法院成立统一法律适用工作领导小组，构建起“类案强制检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会最终决定”的统一法律适用保障机制，有效解决了审判组织内部、不同审判组织，以及院长、庭长与审判组织之间的法律适用分歧。

　　2.从制度“试验田”走向制度“示范区”：以制度创新引领司法统一

　　作为全面推进司法体制改革的“排头兵”与“试验田”，巡回法庭无疑承担着诸多探索性使命。“试验”意味着可以允许“犯错”，通过先行先试、改革创新，为人民法院推进司法体制改革提供可复制、可推广的有益经验。研究办案规则，探求司法规律，健全巡回法庭体制机制，方能使之淬炼为司法体制改革的“示范区”。与指导性案例制度进一步完善相配合，巡回法庭在推选、审查指导性案例，统一裁判标准等方面同样成效立显。针对“同案不同判”、裁判尺度不一的隐忧，现有巡回法庭的实践中，业已开始形成解决机制。

　　如第一巡回法庭便有部分法官为确保“同案同判”及合议效率，习惯于合议之前要求助理检索最高人民法院近三年来同一类型案件的裁判情况并报合议庭，便于合议庭把握类案裁判尺度。若最终裁判结果与之前类案裁判尺度有差异，则主审法官需向合议庭说明理由；在裁判文书完成后，主审法官仍请“合议庭之外30%的主审法官，对裁判的观点和理由进行检验，看是否有明显的法律漏洞”。这两种做法分别固化为类案检索制度及裁判文书交叉校验制度，在第一巡回法庭为全体主审法官所共知共用。此外，为咨询、商讨裁判而建立的法官联席会制度，通过主审法官、合议庭主动将案件提交法官联席会讨论，从司法裁判的解读而非行政化的角度，有助于全面把握案情及相关法律问题，为合议庭提供较为妥帖的参考意见，同时以个案作为探讨对象而展开的司法裁判智识讨论，显然为统一裁判尺度提供了鲜活例证；第二巡回法庭也积极实践主审法官会议制度，集众人智慧以确保重大、疑难、复杂案件司法标准的统一。同时，巡回法庭的现实实践中所形成的“承办案件的主审法官随机生成、合议庭成员随机生成”的“两个随机”工作机制，打破了既往固定合议庭审案模式而由分属不同研究专长领域的主审法官针对个案而组成合议庭，这对于最大化发挥法官专长、融合办案理念，进一步提升审判能力，并达成统一裁判理念、裁判规则，进而实现法律适用标准的统一来说，都是有益的实践。这些举措也产生了全局效应，各级人民法院改革案件分配机制，建立“随机分案为主、指定分案为辅”的案件分配机制。

　　运行实践中的持续关注与随时调整，在司法体制改革理念引导之下的制度保障与规则指引亦至为关键。比如，现行巡回法庭所采纳的主审法官决定立案与否制度，一定程度上有助于过滤非理性诉求进入司法领域，从而保障司法审判质量与效率的均衡，但这一举措若未加以规则保障也可能存在立案标准不一、特事特办等潜在风险与历史窠臼；推行主审法官与合议庭负责制，在赋予法官独立审判权的同时，明晰责任主体，切实落实“让审判者裁判、由裁判者负责”的司法责任制，既能打破旧有司法运作中的“行政化”“层级化”现象，改变“审者不判、判者不审”的局面，确保法官在司法活动中的权责一致、审判统一效果，又强调以审判错误的不利后果倒逼司法人员严格依法断案、力求司法公正。这一赋予主审法官以独立权限的模式在很大程度上有助于杜绝惯常存在于官僚体制下基于“卡里斯玛权威”而形成的“向上负责制”以及在实际运行中所可能表现出的“向直接上级负责制”，而造成组织内部封闭性、催生司法组织内部腐败、制约司法公正等诸多不利影响。这些举措亦已产生示范意义，据统计，至2022年，全国98%以上案件的裁判文书由独任庭、合议庭直接签发，形成“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案模式。

四、结语

　　笔者于本文中的描述显示，司法巡回之于司法统一与国家治理具有超越历史的实践功用。在经由政治体制与司法体制深层改革以推进国家治理体系现代化的重要阶段，在最高人民法院由纠错型法院逐步向统一法律适用型法院发展的历史进程中，认真对待以巡回法庭为代表的创新性司法体制具有现实意义。对于巡回法庭的预期，不应仅着眼于就地化解纠纷的司法分流功能，更应聚焦于其通过典型个案与系列案件的集中审理，在坚持创新机制并探寻规制保障的进程中，逐步统一法律适用、落实司法体制改革以及提升审判公信力，充分发挥其作为终审法院本应具备的终局性职能。如此，亦与近两年来为贯彻党中央关于完善四级法院审级职能定位决策部署而开展的“四级法院审级职能定位改革试点”工作同频共振，共同致力于推进国家治理体系和治理能力的现代化。

作者：李洋（南京师范大学法学院教授、法学博士）

来源：《政治与法律》2023年第8期“专论”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。